Sentenza della Corte di giustizia nella causa C-588/24, Imballaggi Piemontesi S.r.l. contro Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
Con sentenza pubblicata in data 15 gennaio 2026, la Corte di Giustizia dell’Unione europea si è pronunciata sul rinvio pregiudiziale proposto dal Consiglio di Stato con ordinanza del 26 agosto 2024, con cui è stata sottoposta alla Corte di Giustizia la seguente questione pregiudiziale: «Se gli articoli 41 e 47 [della Carta] e l’articolo [6] CEDU ostino ad una disciplina quale quella nazionale che, in materia di vigilanza su intese restrittive della libertà di concorrenza, ai fini dell’esercizio dei poteri sanzionatori e fermo restando l’esercizio dei poteri conformativi, non prevede espressamente la natura perentoria del termine di conclusione del procedimento fissato dall’[AGCM] con la comunicazione di contestazione degli addebiti, consentendo all’Autorità di prorogare unilateralmente il detto temine di conclusione, con atti di proroga motivati, al sopravvenire di circostanze che determinano un ampliamento oggettivo o soggettivo dell’accertamento».
La domanda è stata sollevata nell’ambito di una controversia tra la società Imballaggi Piemontesi S.r.l. (“Imballaggi Piemontesi”) e l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato(“AGCM”), relativamente alle sanzioni irrogate alla società per la partecipazione al cartello del cartone ondulato. In particolare, con delibera del 22 marzo 2017, l’AGCM ha avviato il procedimento istruttorio ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/90, fissando il termine di conclusione al 31 maggio 2018. Nel corso dell’istruttoria, l’Autorità ha esteso il procedimento sia dal punto di vista soggettivo, coinvolgendo altre società, sia dal punto di vista oggettivo, includendo nuove condotte, differendo conseguentemente il termine per la conclusione del procedimento istruttorio prima al 31 dicembre 2018 e poi per la seconda volta al 19 luglio 2019. Con provvedimento n. 27849 del 17 luglio 2019, l’Autorità ha accertato la partecipazione di Imballaggi Piemontesi a un’intesa restrittiva della concorrenza nel mercato della produzione e commercializzazione di fogli in cartone ondulato (c.d. “intesa fogli”), irrogando una sanzione di € 6.147.746. Il T.A.R. Lazio ha respinto il ricorso proposto dalla società, mentre il Consiglio di Stato ha accolto l’appello limitatamente alla determinazione della sanzione. Imballaggi Piemontesi ha proposto un ricorso per revocazione avverso tale decisione, eccependo la tardività del provvedimento sanzionatorio per violazione del termine di conclusione del procedimento istruttorio, contestando la qualificazione del termine come meramente ordinatorio e non perentorio, e chiedendo al Consiglio di Stato di sollevare una questione pregiudiziale davanti alla Corte di giustizia relativamente alla natura perentoria del termine di conclusione del procedimento istruttorio fissato dall’AGCM nell’atto di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 6, comma 3, del d.P.R. n. 217 del 1998.
Con la sentenza in commento, la Corte di giustizia ha confermato che “le autorità nazionali garanti della concorrenza, qualora ciò risulti necessario per essere in grado di irrogare sanzioni effettive e dissuasive per infrazioni al diritto della concorrenza dell’Unione, devono poter differire il termine di conclusione della fase istruttoria di detta procedura”[1]. In particolare, con riferimento alla possibilità di differire il termine di conclusione della fase istruttoria fissato dall’autorità nazionale nella comunicazione degli addebiti, la Corte ha ribadito che le autorità nazionali garanti della concorrenza devono poter attribuire un diverso grado di priorità alle denunce loro sottoposte, disponendo a tal fine di un ampio margine di discrezionalità. Ne consegue che l’autorità può trovarsi costretta a differire il termine di conclusione di una procedura d’infrazione, anche al fine di dare priorità ad altri procedimenti. A ciò si aggiunge anche che, spesso, i casi in materia di diritto della concorrenza dell’Unione richiedono una complessa analisi materiale ed economica ed è altamente probabile che un’autorità nazionale si veda costretta ad adottare numerosi atti e misure istruttorie, che inevitabilmente prolungano la durata della procedura d’infrazione. Secondo la Corte, poi, un divieto assoluto di differire il termine di conclusione della fase istruttoria di una procedura d’infrazione potrebbe ostacolare l’irrogazione di sanzioni effettive e dissuasive per infrazioni del diritto dell’Unione in materia di concorrenza, rendendo l’applicazione delle relative norme praticamente impossibile o eccessivamente difficile, in violazione del principio di effettività. La Corte ha, pertanto, confermato la possibilità per le autorità nazionali garanti della concorrenza di differire il termine di conclusione della fase istruttoria quando ciò risulti necessario ai fini dell’irrogazione delle sanzioni.
Tale differimento non può, tuttavia, comportare il superamento di un termine ragionevole entro il quale la procedura deve essere conclusa, da valutare alla luce delle circostanze di ciascun caso, della complessità del procedimento, del comportamento delle parti ecc. La Corte ha precisato che un eventuale differimento:
- deve essere debitamente motivato dall’autorità nazionale;
- deve essere comunicato il prima possibile all’impresa interessata;
- deve essere assoggettabile ad un controllo giurisdizionale.
La Corte ha, infine, ricordato che un’eventuale violazione del principio del rispetto del termine ragionevole può giustificare l’annullamento di una decisione soltanto qualora comporti una lesione dei diritti della difesa dell’impresa interessata. Come già affermato dal Consiglio di Stato, nel presente caso la società Imballaggi Piemontesi non ha dimostrato che il differimento del termine di conclusione del procedimento istruttorio abbia pregiudicato l’esercizio dei suoi diritti della difesa.
Alla luce di queste considerazioni, la Corte ha dichiarato che “[l]’articolo 101 TFUE, letto alla luce del principio generale del diritto ad un buon andamento dell’amministrazione, dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea nonché del principio di effettività, deve essere interpretato nel senso che: esso non osta a una normativa nazionale che, nell’ambito di un procedimento diretto all’accertamento di una pratica anticoncorrenziale condotto da un’autorità nazionale garante della concorrenza, non prevede espressamente che il termine di conclusione della fase istruttoria del procedimento in parola, fissato da tale autorità nella comunicazione degli addebiti, abbia natura perentoria, cosicché detta autorità può differire unilateralmente tale termine, con atti motivati sottoposti a controllo giurisdizionale, al sopravvenire di circostanze che determinino un ampliamento dell’oggetto di detto procedimento o del numero delle imprese in esso coinvolte, a condizione che un siffatto differimento non abbia come conseguenza un superamento del termine ragionevole entro il quale tale fase istruttoria deve essere conclusa”.
[1] Sentenza C-588/24, par. 62.
